Dados da ANTP apontam que em 2016 nas cidades com mais de 60 mil habitantes foram realizadas 65,2 bilhões de viagens urbanas; dessas, 41% foram feitas a pé, 29% por meio de automóveis e motocicletas particulares e 28% por meio do Transporte Coletivo (TP). Das 28% relativas ao TP, 24% foram feitas por ônibus e 4% sobre trilhos; quando considerados deslocamentos motorizados, 44% foram feitos por automóveis, 7% motocicletas, ônibus urbanos 42% e sobre trilhos 7% (CARVALHO; INESC, 2019). Ressalta-se que embora a infraestrutura metroviária seja pequena no Brasil, esta apresenta uma das maiores densidades mundiais de usuários/dia por quilômetro percorrido (VASCONCELOS, 2018).
O TP sempre foi responsável pelo maior número de deslocamentos no Brasil, sendo apenas recentemente ultrapassado pelo transporte individual (CARVALHO; INESC, 2019). Segundo matéria recente (GZH, 2021), em 1995 a média diária de passageiros transportados entre as maiores capitais do país era de 631 mil passageiros/dia em 1995, passando a 343 mil passageiros/dia em 2019. A nota técnica do IPEA destaca que o TP é a forma mais eficiente de fornecer mobilidade a baixo custo e reduzir o impacto ambiental e urbano. Também destaca que o caso brasileiro é caracterizado pelo alto custo da operação e baixo nível de qualidade do serviço ofertado, desincentivando seu uso. Este cenário se agrava com as políticas de crédito e estimulo à produção de automóveis e motocicletas, fato este que gera um ciclo vicioso de perda de competitividade do TP (CARVALHO; INESC, 2019; GZH, 2021). Esse desequilíbrio apresenta uma dinâmica estrutural; no ano de 1960 foram comercializados no Brasil 130 mil veículos, sendo 25% destes (41 mil) automóveis; no ano de 2000 já eram comercializados um milhão de automóveis por ano, chegando a 2,47 milhões/ano em 2009; um fator de 24 de período 1960-2009 (VASCONCELOS, 2018). Se em 2010 foram vendidos 2,47 milhões de automóveis, a frota total de 48.465.559 veículos era composta em 63% por automóveis, um total de 30.826.816; em 2017 a frota de 65.835.673 era composta em 62% de 41.249.207 automóveis, nesse período a frota de veículos comerciais leves cresceu 78%, a de motocicletas 36%, de caminhões 36%,de automóveis 33%, e de ônibus/micro-ônibus 26% (IBPT, 2018).
Esta situação satura o uso de vias através do modal de veículos individuais, gerando desperdício de horas de trabalho e lazer em função de grandes congestionamentos, somados a elevação das emissões de poluentes e aumento dos riscos dos deslocamentos em função do incremento do número de veículos circulantes, muitos deles pouco seguros como no caso das motocicletas (CARVALHO; INESC, 2019; ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Soma-se a isso o fato de que essa transição modal (IPEA, 2011), não apenas mantém, mas eleva os custos do TP e reduz o número de usuários que rateiam tais custos crescentes; salienta-se que este ciclo perverso exclui usuários mais vulneráveis que não são mais capazes de utilizar os serviços de TP em função da elevação de tarifas (CARVALHO; INESC, 2019).
A reentrada do TP como pauta político/econômica ganha força a partir de 2012 com a criação da Lei de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2012) que viabiliza o financiamento extratarifário sendo impulsionada em 2015 com a inclusão do TP como direito social na Constituição Federal (BRASIL, 2015). A partir dessa discussão se propõe a revisão de contratos de concessão do TP, visando minimizar custos, maximizar qualidade, promover a atração de usuários e obter novas fontes de financiamento para além do pagamento do serviço pelos usuários e recursos do orçamento público (CARVALHO; INESC, 2019). Para tanto, a discussão parte de premissas como flexibilidade, menores custos, receitas adicionais e redução de tarifas e contribuição progressiva baseada na riqueza. Parte-se da ideia de contratos de concessão mais maleáveis, sem modelagens rígidas e complexas que limitam e atrasam concessões.
Além da recomendação de contratos mais curtos e dinâmicos, destaca-se a necessidade de revisão de contratos após a pandemia do COVID-19 (IPEA, 2011; ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021), em que essa revisão supera a discussão sobre a necessidade ou não de subsídios ao TP; a passa a discutir sobre qual nível de subsídio necessário ao TP, tal qual já ocorre nos Estados Unidos, Europa e algumas grandes cidades asiáticas (GZH, 2021).
Os princípios que norteiam a nota do IPEA são nível de serviço adequado e tarifa baixa, visando reduzir o impacto financeiro do uso do serviço de transporte, aumentar o uso do serviço por meio de sua desoneração e atratividade. Para tanto segue como princípios a redução de custos de serviço, redução de encargos à tarifa, promoção de fontes extras de recursos para subsidiar o serviço (CARVALHO; INESC, 2019; ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021), promoção de estruturas regulatórias voltadas para produtividade e eliminação de ineficiências com objetivo de redução de tarifas, bem como a redução de subsídios implícitos ao uso do transporte individual (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Um argumento a favor fontes extras geridas de forma mais clara é dado por (CARVALHO; INESC, 2019) argumentando sobre a questão do subsídio cruzado, que ressarce operações pelas gratuidades aplicadas, geram imprecisão sobre ganhos dos operadores e real custo do sistema.
O subsídio do TP apresenta significativas diferenças a depender do modal considerado. O subsídio dos custos metro ferroviários de TP se situam em torno de 35%, chegando a 80% nos sistemas da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CARVALHO; INESC, 2019). Diante desse desequilíbrio onde o modal com menor fatia de usuários possui um subsídio considerável, recentemente a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) demandou junto ao ministério da economia um aporte de 5 bilhões de reais para subsidiar o sistema de transporte público.
Uma justificativa para maiores subsídios ao sistema ferro metroviário pode ser derivado da elevada densidade de usuários (VASCONCELOS, 2018), e operação bem definida, onde o monitoramento da operação e avaliação do nível de serviço prestado apresenta melhor operacionalização, algo que não pode ser mensurado tão facilmente no TP rodoviário dada a diversidade de atores e multiplicidade de arranjos operacionais.
A nota técnica do IPEA define com serviço adequado condições previstas na Lei 8987/1985 que para o caso do TP consiste em serviços ofertados com condições de conforto, equipamentos, horários, preços e condições compatíveis com a expectativa dos usuários. Para tanto assume as seguintes proposições: Estabelecer critérios mínimos de serviço com base em dados, dispor de ferramentas de tecnologia para informação e decisão personalizada, a não exigência de equipamentos desnecessários e promoção do uso de veículos adequados às faixas de eficiência, sobretudo nos períodos entre picos e custos adequados à capacidade de pagamento dos usuários (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Para tanto se faz necessária a adoção de tecnologias incorporadas aos modelos de negócio e a adoção de veículos de diferentes portes para as diferentes faixas de demanda.
A nota aponta diretrizes para redução da tarifa que passam pela superação do modelo de cobertura assegurada dos custos (cost-plus). Este modelo faz com que a tarifa seja calculada de modo a cobrir todos custos e ainda remunerar o capital do prestador de serviço. Esse arranjo acaba por acarretar aumento constante de tarifas e pouco ou nenhum incentivo à redução de custos. Ainda, se a remuneração do capital for definida como um percentual em relação ao custo total, o ganho de operadores se torna proporcional a elevação dos custos. Também nesse modelo, a única maneira de aumentar receita passa pela revisão tarifária pelo poder público, o que acaba direcionando a atenção do operador para o agente político e não para o cliente/passageiro (CARVALHO; INESC, 2019; ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
Uma solução para alterar esse ciclo passa pela superação do modelo cost-plus. Algumas cidades já adotam reajustes condicionados a índices paramétricos considerando não apenas a inflação do transporte, mas resultados de produtividade/eficiência do sistema – aplicando revisão tarifária apenas naqueles casos em que os indicadores são cumpridos com eficiência. Associada a um novo modelo de remuneração, deve haver a melhoria na capacidade de gestão de custos repercutindo na racionalização da operação. Isso significa alterar a tabela de insumos do serviço, permitindo flexibilizar a composição da frota; composição da tripulação e matriz energética. Isso permite que condições diferentes de serviço sejam ofertadas a depender do grau de exigência do serviço a cada período, diversificando a matriz de insumos necessários para prestação do serviço, mas garantindo a oferta de rotas, horários e capacidade de atendimento (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
A qualidade pode ser avaliada por tecnologia de aplicativos, cumprimento de tabelas horárias, condições de conforto, etc. Podendo ser aplicadas diferentes sanções em diferentes situações e níveis de descumprimento de metas. Este arranjo permite ao agente público definir as condições adequadas de prestação do serviço e ao operador compete identificar as melhores maneiras de atender a demanda e cumprir com as condições de prestação do serviço – delegando a cada ator tarefas às quais está mais apto a executar (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
Outro elemento de destaque se refere à racionalização de gratuidades, uma vez que tais gratuidades deveriam ser custeadas pela sociedade e não apenas pelos passageiros pagantes; justamente porque todos são beneficiados pelo TP, dado o efeito mitigador deste sobre os congestionamentos nos grandes centros urbanos (CARVALHO; INESC, 2019). Da forma como a passagem atualmente é custeada, ocorre em um desiquilíbrio que afeta apenas usuários cativos do sistema, que tem o TP como única opção de deslocamento. No caso de gratuidades, estas deveriam ser custeadas por meio de receita tributária geral e direcionadas diretamente aos beneficiários (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021), esta receita poderia ser oriunda de fontes como taxação da gasolina, vale-transporte e taxação da folha de pagamentos, alíquotas adicionais sobre o IPVA, IPTU e cobrança pelo uso do espaço público (CARVALHO; INESC, 2019).
Em relação a tais receitas acessórias, surgem algumas inovações, como publicidade e rotas adicionais, estas quando geridas pelo operador abrem oportunidade de buscar situações de melhor vantagem econômica. Esta visão oportuniza ao operador buscar desenvolver novos serviços para a sociedade gerando receita adicional à operação, como exploração de bens e serviços em terminais e serviços de encomendas. Tais receitas podem ser oriundas inclusive de empreendimentos lindeiros (CARVALHO; INESC, 2019), como previsto no estatuto da cidade, que considera a mais valia territorial ou captura de valor gerada ao empreendimento em função da infraestrutura de transporte ofertada, acessibilidade gerada e ganhos econômicos induzidos (CARVALHO; INESC, 2019; VASCONCELOS, 2018; WRI, 2017). Também podem ser gerados a partir da receita de serviços concedidos a terceiros em terminais de TP (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
A nota recomenda que o reequilíbrio financeiro do sistema não seja feito via tarifa, evitando majorações sobre os usuários. Para compensar esta relação o uso de receitas acessórias se torna imperativo, associado a liberdade de adequação de custos e redução de encargos adicionais. Os autores apontam que nesse modelo o ajuste da tarifa fica condicionado a variação da inflação do período, sem procedimentos de reajustes periódicos. Apontam a viabilidade desse modelo, quando associado a contratos mais curtos, com duração suficiente para remunerar os investimentos em ativos do contrato, o que reduziria o desequilíbrio financeiro estrutural de contratos longos. No entanto, não fica claro qual o período mínimo necessário para remunerar os investimentos em questão, dada a considerável exigência financeira para inicialização de uma operação de TP em grandes centros urbanos. Para superar tal imprecisão o estudo sugere que ativos mais caros como garagens e ônibus de grande porte sejam bancados pelo poder concedente. Cabe ressaltar que essa solução é temerária, uma vez que o poder concedente arcando com tais custos, disponibiliza frota para terceiros operarem, gerando risco de sucateamento, exigindo a cada novo contrato novo investimento público que se configura com subsídio ao sistema e não ao usuário – uma premissa da nota em questão (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
O estudo também sugere a elaboração de rotas baseadas em dados. Para isso se recomenda a adequação de rotas e viagens à demanda observada através de dados de embarque/desembarque, tempo de viagem e percursos realizados. Tais dados poderiam inclusive subsidiar a operação dinâmica de oferta, quando ajustes em tempo real poderiam ser implementados – sobretudo em sistemas sobre trilhos (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
A nota técnica do IPEA sugere a definição de níveis de serviço e níveis de flexibilidade de ação do operador. Nesse modelo o operador teria alguma margem para ajustar rotas sem consultar o órgão regulador. Uma vez que o padrão de demanda é volátil, baseado em dados, o operador teria expertise para otimizar a oferta. Para tanto deve ser estabelecido o limite de alterações possíveis e quais alterações admitidas. Para que tal flexibilização seja possível há a necessidade de indicadores claros e confiáveis de apontem variações que sustentem tais reconfigurações. Ainda aponta que com a adição se sistemas inteligentes de transporte a última milha das viagens possa ser integrada com sistemas alimentadores e veículos por aplicativo (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
A nota técnica reforça a recomendação de segregar operadores entre bacias de operação, o que exporia usuários a estilos distintos de prestação de serviço e alguma eventual concorrência na prestação do serviço (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Esta proposta embora represente o cenário atual, não parece gerar tais resultados, não há evidencias de que usuários de diferentes localidades experimentem serviços de diferentes bacias e ainda façam distinção entre estas, também não fica claro como se pode promover concorrência entre operadores quando operam em diferentes bacias.
O estudo sugere que a segregação de operadores por bacias permite racionalizar o uso de equipamentos e ganhos de escala, somado a isso a facilidade de fiscalização do nível de serviço por bacias e não por linhas (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Embora o modelo proposto implique em maiores facilidades, esse arranjo impede que o usuário experimente diferentes serviços para o mesmo deslocamento já que fica atrelado a um único prestador de serviço – uma vez que já existem interconexões entre bacias, a operação concorrente em uma mesma bacia pode ter a gestão de bilhetagens viabilizada pelo mesmo sistema de interconexão e integração.
O estudo do IPEA sugere que a tarifa seja parcialmente proporcional às distâncias percorridas, garantindo a fidelização de passageiros de linhas de curta distância. Nesse modelo os usuários de longa distância também seriam beneficiados, pois no modelo atual, permanecem apenas usuários de longa distância que rateiam os custos entre si a um custo atual semelhante ao modelo proporcional; já no modelo proporcional alguma receita adicional pode contribuir para reduzir o custo de longa distância e ainda garantir a viabilidade de linhas curtas. Nesse caso, a adoção de cobrança por aplicativos garante a possibilidade de identificação de distância percorrida e a viabilização da compensação proporcional. O estudo também sugere tarifas diferenciadas por horário de uso, número de tíquetes adquiridos e mesmo preços diferenciados por operador (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Esta abordagem exige que os usuários façam uso de apps e consequentemente acesso móvel à internet, algo que não pode ser garantido a todos usuários do sistema – para isso terminais e veículos do TP deveriam fornecer algum acesso público à rede.
O estudo propõe o uso de diferentes dimensões de veículos para demandas de baixa, média e alta capacidade. Dessa forma, operadores poderiam alocar equipamentos adequados para cada demanda e inclusive subcontratar serviços para atender a demanda. Dessa forma os critérios de avaliação da operação se dariam pelo nível de serviço e não pela característica do equipamento. Essa otimização seria máxima com adoção de serviços sob demanda nos extremos da rede por meio de aplicativos. Este modelo permitiria que a concessionária pagasse aos modais alternativos como Uber, 99, EasyTaxi etc. o valor padrão de seus serviços, cobrando a mesma tarifa regulada dos usuários do TP; nesse arranjo os custos totais terceirizados seriam menores do que o custo operacional em áreas de baixa densidade de demanda (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021).
A nota técnica indica que ter posse de garagens e frotas localizados em regiões próximas às áreas de operação da cidade desempenham forte obstáculo a novos concorrentes, dada a vantagem de custos. Para solucionar tal entrave a nota sugere ações de i) desapropriação por meio de declaração de utilidade pública – o que reduz o custo de capital das concessionárias, permite a aquisição de ônibus mais caros, porém mais eficientes e abertura de espaço para investimentos para melhorias de veículos; ii) parcerias com veículos de terceiros, onde agentes de grande porte possam atuar financiando múltiplos contratos de operação do TP já existentes e novos, garantindo inclusive a adoção de veículos modernos em rotas de alto movimento; iii) e concessão de direitos sobre infraestrutura via PPP, onde a infraestrutura de suporte ao TP como mobiliário e corredores possam ser mantidos pelos operadores e assim otimizados para os equipamentos utilizados gerando ganhos de produtividade e redução de custo da operação (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). No entanto a nota não deixa claro como a concessão da infraestrutura poderia ser assumida pelos operadores sem afetar o valor o preço dos serviços ofertados.
A nota também destaca a importância a ser dada ao usuário. Para isso destaca-se o uso de tecnologias como adoção de apps para aquisição de serviços e informação sobre rotas e viagens – podendo inclusive ser especializados para serviços extras e integrados para rotas de shows e eventos. Esta facilidade ao usuário fornece uma ferramenta de coleta de dados, que permitem a avaliação dos padrões de uso dos clientes e a consequente otimização da operação, bem como um instrumento de transparência em relação à prestação de serviços. Esta abordagem permite inclusive que operadores possam aplicar tabelas de desconto em horários fora de pico ou em ocasiões específicas, fazendo com que usuários com menor rigidez de horário possam escolher faixas horárias mais econômicas e assim desafogar o sistema em horários de maior demanda. Além disso, um modelo moderno e conectado poderia atrair usuários de faixas de renda maiores, que poderiam substituir o uso do automóvel pelo TP quando ofertado um serviço ponto a ponto que integre plataformas adicionais de serviços de mobilidade motorizada e não motorizada, inclusive veículos de TP de diferentes classes e tarifas, permitindo aos operadores explorarem diferentes nichos de demanda com a devida personalização de serviços (ZABAN; POMPERMAYER; CARVALHO, 2021). Embora num primeiro momento esse arranjo pareça desfavorecer usuários costumeiros ao gerar inovação para um público não cativo, essa capacidade de diferenciação pode vir a ser um mecanismo capaz de garantir a subsistência do sistema, com diferentes operações como ocorrem nas operações de alguns trajetos interurbanos.
Por fim a nota sugere algumas diretrizes para adequação urbana para promover a sustentabilidade do sistema de TP. Estas adequações passam por adoção de faixas exclusivas, cobrança de estacionamentos públicos, cessão onerosa de áreas de transbordo, tributação do uso comercial de vias e adensamento urbano.
O adensamento urbano busca melhorar o aproveitamento do solo, pois áreas mais densas geram maior ocupação e renovação de usuários do TP, amplia o rateio de custos, minimizando o custo individual, reduz as distâncias e tempos de deslocamento e consequentemente o custo por passageiro. Este mesmo adensamento pode servir como medida de valorização de áreas comerciais no entorno de estações, onde estas passariam a contribuir para o sistema dada a mais valia territorial induzida. A tributação pelo uso comercial de vias consiste em cobrança pelo uso de áreas congestionadas, inicialmente servindo como receita acessória ao TP e posteriormente acarretando a transição de usuários para o TP. A cessão onerosa de espaços de transbordo se dá em áreas de metrô ou de integração de diferentes modais, e com potencial econômico, dada a alta circulação de pessoas, gerando uma fonte adicional de receita para subsidiar o TP. A cobrança de estacionamentos públicos reduz o subsídio implícito que incentiva o uso do veículo particular, tal cobrança eleva o custo do uso do transporte particular, promovendo por um lado o seu desestímulo e migração para o TP e por outro a adição de uma nova receita acessória obtida daqueles usuários refratários à mudança de modal. Por fim a adoção de faixas exclusivas visa eliminar tempo perdido em congestionamentos, oferecendo uma maior previsibilidade sobre a duração de viagens, reduzindo o consumo e desgastes dos veículos das concessionárias e consequentemente o custo implicado na tarifa do TP.
Referências:
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