1.1 O problema

Todo ano o Congresso vota o orçamento do governo federal. Nessa votação, deputados e senadores podem propor emendas, que servem para mandar uma parte desse dinheiro para estados e municípios, por exemplo para a saúde ou para obras. Por isso as emendas são muito comentadas quando se fala em política e transparência.

As emendas têm tipos diferentes: individual (de um parlamentar), de bancada (dos parlamentares de um estado), de comissão e de relator. Nas individuais existe ainda a transferência especial, também chamada de “emenda Pix”, em que o dinheiro vai direto para o município, sem convênio. Em 2022 o STF julgou que o chamado “orçamento secreto”, ligado às emendas de relator, não era compatível com a Constituição.

Como estudo em Pernambuco, quis ver como o estado aparece nesse cenário. A pergunta do trabalho é: para onde vai o dinheiro das emendas parlamentares e como Pernambuco se compara aos outros estados do Nordeste?

1.2 A abordagem

Primeiro eu limpo e junto as três tabelas do Portal da Transparência. Depois faço gráficos para ver o quadro geral do Brasil, comparar Pernambuco com o Nordeste, ver quanto do dinheiro não diz para qual município foi, quem recebe, quanto do que foi prometido é pago e o que os convênios compram.

1.3 A técnica

Usei a linguagem R. Os dados foram lidos e limpos com o tidyverse e as tabelas foram unidas pelo Código da Emenda. Os resultados aparecem em gráficos e tabelas, alguns interativos (plotly e DT). Para os convênios, fiz também uma contagem simples das palavras mais usadas no texto do objeto (pacote tidytext).

1.4 Quem se beneficia

A análise pode ser útil para quem quer entender melhor como o dinheiro público é distribuído, como estudantes, jornalistas e pessoas que acompanham os gastos do governo, e também para quem trabalha em municípios e quer comparar o seu estado com os vizinhos.

3.1 Fonte dos dados

Os dados vêm do Portal da Transparência do Governo Federal, que publica as emendas parlamentares para a população acompanhar o uso do dinheiro público. São dados livres e cobrem os anos de 2014 a 2026 (2026 vai até outubro). Eles vêm em três tabelas em CSV, ligadas pelo Código da Emenda:

• Emendas (28 variáveis): ano, tipo, autor, local, área do gasto e valores empenhado, liquidado e pago.
• Por Favorecido (13 variáveis): quem recebeu o dinheiro e quanto.
• Convênios (12 variáveis): convenente, objeto e valor dos convênios.

Os valores ausentes não vêm como NA. Eles aparecem escritos como “Sem informação” ou “S/I”, então precisei tratar isso antes de analisar.

3.2 Importação

Juntas, as três bases têm 1.008.589 linhas. Na base de emendas, “Sem informação” ou “S/I” aparecem 158.950 vezes, e 17.810 linhas estão sem Código da Emenda, o que impede juntar essas linhas com as outras tabelas. Os valores também vêm no formato brasileiro (1.234.567,89) e as datas vêm como texto.

3.3 Limpeza

O que eu fiz na limpeza:

1. Transformei “Sem informação” e “S/I” em NA e não preenchi nenhum valor, porque não faz sentido inventar valores em reais.
2. Converti o ano para número inteiro, os valores para número (tirando o formato brasileiro) e o tipo de emenda para fator, com nomes mais curtos.
3. Padronizei os nomes das colunas (sem acento e em minúsculas).
4. Criei a variável nivel, que diz se o recurso foi registrado para um estado, um município, “múltiplo” (sem município) ou nacional.
5. Criei a variável pago_total, que soma o valor pago no ano com os restos a pagar pagos depois.
6. Usei só os 9 estados do Nordeste nas comparações. Como a base de emendas usa o nome do estado e a de favorecidos usa a sigla, fiz uma tabela de apoio.
7. Nos favorecidos, separei Ano/Mês em duas colunas e corrigi grafias diferentes (como “Pessoa Fisica”).
8. Nos convênios, converti a data e separei o município da sigla do estado.

3.4 Conjunto de dados final

A base principal do Nordeste tem 25.851 linhas, e 4.048 são de Pernambuco. Uma mesma emenda pode aparecer em mais de uma linha. A tabela mostra só 50 linhas sorteadas, para dar uma ideia da estrutura.

3.5 Resumo das variáveis

A base do Nordeste vai de 2014 a 2026, com R$ 74,9 bi empenhados e R$ 67,1 bi pagos. A variável autor tem 4.661 linhas sem informação.

4.1 O volume cresceu muito

Primeiro quis ver quanto dinheiro as emendas movimentam por ano no Brasil inteiro, separado por tipo de emenda.

O valor empenhado passou de R$ 3,4 bi em 2015 para R$ 47,1 bi em 2025, que foi o maior da série. Dá para ver duas mudanças no gráfico. As emendas de relator vão até 2022 e depois desaparecem, e no mesmo período as emendas de comissão passam de R$ 0,3 bi em 2022 para R$ 11,7 bi em 2024. Além disso, as transferências especiais começam em 2020. Essas mudanças aconteceram perto da decisão do STF em 2022, mas só com esses dados não dá para dizer que uma coisa causou a outra.

4.2 Pernambuco no Nordeste

Agora o foco é a comparação entre os estados do Nordeste. Aqui só entram as linhas que têm estado definido.

Pernambuco fica em 3º lugar no valor empenhado, com R$ 10,1 bi, o que dá 13,5% do total do Nordeste. No valor pago ele também fica em 3º. O estado que mais recebeu foi Bahia, com R$ 14,5 bi. Como são valores totais, estados maiores tendem a receber mais, e eu não consegui ajustar pela população porque ela não está nos dados.

A participação de Pernambuco varia de 10,5% (em 2018) a 14,4% (em 2026). Ou seja, mesmo com o dinheiro total crescendo bastante, a fatia do estado quase não mudou.

Também olhei em quais áreas (funções do governo) o dinheiro de Pernambuco é aplicado.

A saúde é a área com mais dinheiro: 56,3% do que foi empenhado em Pernambuco. Nos outros estados do Nordeste a parcela é parecida (56,5%), então o perfil de Pernambuco não é muito diferente do resto da região.

4.3 O dinheiro “sem endereço”

Muitos registros aparecem como “Múltiplo”, ou seja, o recurso é de um estado mas não diz para qual município foi. Isso atrapalha saber onde o dinheiro chegou.

No Nordeste, 66,8% do valor está registrado como “Múltiplo”, e em Pernambuco é 66,7%. Entre os estados, vai de 58% (Sergipe) a 75,1% (Piauí). Ou seja, mais da metade do dinheiro não diz para qual município foi. Isso não quer dizer que o dinheiro sumiu, e na próxima parte uso a tabela de favorecidos para descobrir o destino.

4.4 Seguindo o dinheiro: quem recebe

Para as emendas de Pernambuco registradas como “Múltiplo”, juntei com a tabela de favorecidos, que mostra o município que recebeu.

Esse dinheiro, que soma R$ 3,8 bi, aparece espalhado por 184 municípios. O que mais recebeu foi Recife, com 5,7% do total, e o resto fica bem distribuído. Então a junção das tabelas mostra uma informação que a base de emendas sozinha não mostra.

Também olhei que tipo de favorecido recebe o dinheiro em Pernambuco (natureza jurídica).

Em Pernambuco, 72,9% do valor vai para municípios e fundos municipais, o que combina com o peso da saúde. Nos outros estados do Nordeste essa parcela é de 73,8%, bem parecida.

Por fim, os autores das emendas de Pernambuco:

O maior autor é a Bancada de Pernambuco, com R$ 2,3 bi. Entre os parlamentares individuais, o primeiro é Humberto Costa. Um ponto que chama atenção é que 432 registros (R$ 0,6 bi) não têm autor informado, então não dá para saber quem indicou todo o dinheiro.

4.5 O dinheiro chega?

Empenhar é prometer o gasto e pagar é entregar o dinheiro. Aqui comparo quanto do valor empenhado virou pagamento, de 2014 a 2025 (para não pegar o ano incompleto).

Em Pernambuco, 90% do valor empenhado já foi pago, e nos outros estados do Nordeste é 91,9%. O que foi liquidado dentro do próprio ano é menor (61,6% em Pernambuco), o que mostra que boa parte do dinheiro é paga depois, como restos a pagar. Pernambuco fica em 6º lugar entre os nove estados na taxa de execução, que varia de 88,5% a 94,3%. Ou seja, o estado fica no meio da tabela.

4.6 O que se compra e quando

Na tabela de convênios, olhei em que mês eles são publicados e o que eles compram. Para isso juntei os convênios com a base de emendas.

54,1% dos convênios do Nordeste foram publicados em dezembro e janeiro, e de fevereiro a abril quase não há publicação. Parece que os convênios se concentram na virada do ano, mas os dados não explicam o motivo.

E o que esses convênios compram? Contei as palavras mais frequentes no objeto dos convênios de Pernambuco.

Entre os 2.514 convênios de Pernambuco, as palavras mais frequentes são aquisicao, equipamento, material, permanente, pavimentacao e saude (o campo original vem sem acento). Dá para ver dois grupos: compra de equipamentos e atenção à saúde, e obras urbanas como pavimentação de ruas. Isso combina com o que vimos antes sobre a saúde. Como só conto palavras, o resultado é uma ideia geral e não um valor exato.

5.1 Resposta à pergunta

O dinheiro das emendas cresceu bastante (de R$ 3,4 bi em 2015 para R$ 47,1 bi em 2025), mais da metade vai para a saúde e a maior parte chega a municípios e fundos municipais. Pernambuco fica em 3º lugar no Nordeste em valor empenhado (R$ 10,1 bi, 13,5% da região), atrás de Bahia e Ceará. Na área de aplicação e na execução, o estado é parecido com os vizinhos.

5.2 Resumo do método

Li as três tabelas do Portal da Transparência, tratei os valores ausentes, converti valores e datas, criei duas variáveis (nivel e pago_total) e juntei as tabelas pelo Código da Emenda. Depois fiz gráficos e tabelas e uma contagem de palavras nos convênios.

5.3 Principais resultados

1. As emendas de relator vão até 2022 e somem, enquanto as de comissão e as transferências especiais crescem.
2. 66,8% do valor do Nordeste está como “Múltiplo”, mas a tabela de favorecidos mostra que em Pernambuco ele chega a 184 municípios.
3. Pernambuco pagou 90% do que empenhou, no meio da tabela do Nordeste.
4. 54,1% dos convênios são publicados em dezembro e janeiro.
5. 432 registros de Pernambuco não têm autor informado.

5.4 Implicações

O resultado mostra que, quando o dinheiro vem em tipos de emenda mais difíceis de acompanhar, fica mais complicado saber para onde ele foi. Também mostra que juntar tabelas diferentes ajuda a recuperar informações que uma tabela sozinha não mostra.

5.5 Limitações

1. Os valores são totais e não por habitante. Para saber se Pernambuco recebe pouco ou muito, seria preciso juntar a população de cada estado (por exemplo, do IBGE), o que fica como próximo passo.
2. As linhas sem estado definido ficaram fora da comparação entre estados, e as registradas como “Múltiplo” só foram recuperadas em parte.
3. 17.810 linhas estão sem Código da Emenda e não puderam ser juntadas com as outras tabelas.
4. O ano de 2026 está incompleto.
5. O fim das emendas de relator e o crescimento das de comissão acontecem na mesma época, mas isso não prova que uma coisa causou a outra.
6. A contagem de palavras dos convênios é simples e só dá uma ideia geral.